為進(jìn)一步加強湖北省土地整治項目規劃設計變更管理，按照省國土整治局2013年政策調研工作方案安排，規劃計劃處對咸寧市、嘉魚(yú)縣、安陸市、鐘祥市等地進(jìn)行了土地整治項目規劃設計變更調研。本次調研主要是對我省近年來(lái)國家、省級投資土地整治項目規劃設計變更，以問(wèn)卷調查、走訪(fǎng)以及與項目實(shí)施單位、規劃設計單位、施工單位、監理單位、有關(guān)專(zhuān)家及項目區群眾代表座談等方式，認真開(kāi)展調研，深入分析，全面了解并掌握目前土地整治項目規劃設計變更的基本情況，摸清規劃設計變更的現狀、特點(diǎn)及變更管理中存在的主要問(wèn)題，并就下一步如何及時(shí)、便捷、有效地做好土地整治項目規劃設計變更工作，與調研對象交換了意見(jiàn)。
一、全省土地整治項目規劃設計變更現狀
2010年以來(lái)，我省申報規劃設計變更項目280個(gè)，其中一般變更項目240個(gè)，重大變更項目40個(gè)。從項目規劃設計變更統計數據來(lái)看，我省各地實(shí)施的土地整治項目80%以上均存在不同程度的設計變更。
根據我省土地整治項目規劃設計變更實(shí)際情況，省廳多次修訂完善項目規劃設計變更管理辦法，目前各地主要依據《湖北省土地整治項目規劃設計變更管理辦法（2012年修訂）》進(jìn)行規劃設計變更管理，咸寧市、荊門(mén)市等地更結合自身工作實(shí)際，制定出臺了市級土地整治項目設計變更管理辦法。
同時(shí)，省廳注重提高土地整治項目規劃設計編制的規范性和科學(xué)性，隨著(zhù)項目規劃設計成果質(zhì)量的逐步提高，從源頭上減少甚至杜絕設計變更的發(fā)生，近年來(lái)涉及規劃設計變更的項目個(gè)數和項目變更內容都呈逐年遞減趨勢。
二、土地整治項目規劃設計變更存在的問(wèn)題及原因
從調研情況看，雖然近年來(lái)土地整治項目規劃設計成果質(zhì)量逐步提高，規劃設計變更逐年遞減，變更管理逐步規范，但是在實(shí)際工作中仍存在問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：
1、虛假變更。項目實(shí)施單位受利益驅動(dòng)，以當地群眾要求或當地實(shí)際情況為理由，大量減少實(shí)際工程量和建設內容。此類(lèi)現象主要表現為對新建的溝、渠、路進(jìn)行位移變更，利用原有的基礎設施，實(shí)施工程套取項目資金。
2、變更內容不合理或無(wú)法核實(shí)。一是隨意調整土地平整區域，甚至大幅度地調減土地平整面積；二是申請增加土地平整土方量、增加溝渠的清淤工程量等內容。
3、變更內容多。部分項目變更工程量達到工程總量的30%以上，有些項目90%以上建設內容都提出設計變更。
4、變更后減少建設任務(wù)，降低建設質(zhì)量。例如將原有襯砌渠道變更為土質(zhì)，取消一些應合理修建的溝、渠、路等。
5、變更建設內容不屬于土地整治資金使用范圍。例如修建蔬菜大棚，建設鄉級公路等。
6、變更資料質(zhì)量差。由于項目管理人員不熟悉原規劃方案，加之對規劃設計變更的程序缺乏了解，導致變更資料質(zhì)量不高。主要表現在變更請示內容不明確，變更說(shuō)明不詳實(shí)，變更理由不充分，變更表格填寫(xiě)不正確，圖件資料不齊全等。
產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因有以下幾個(gè)方面：
（一）不可預見(jiàn)性和自然災害損毀原因
由于國家重點(diǎn)工程建設需要和自然災害損毀等原因導致項目區局部或整個(gè)地塊調整，需要變更規劃設計及預算。如2005年曾都區基本農田土地整理項目，項目申報獲批后，孝襄高速公路開(kāi)始建設，橫穿項目區，占地35公頃，破壞了整個(gè)規劃設計布局，并占據了項目區部分建設范圍，需另外補充；老河口市贊陽(yáng)辦事處土地整理項目，由于項目區安全得不到保障，需重新選址。
（二）測量不到位
一是現狀圖測量精度不高。我省2004年以前申報的部分項目是以1:10000土地利用現狀圖為底圖繪制現狀圖，加之項目從申報到實(shí)施周期很長(cháng)，實(shí)施過(guò)程中發(fā)現項目現狀圖的地形地貌與實(shí)際地形地貌相差很大，需較大幅度地調整規劃設計。自2005年以來(lái)，我省土地開(kāi)發(fā)整理項目要求采用實(shí)測項目現狀圖，但是受測量范圍廣、地形條件復雜、測量要素多以及技術(shù)設備不齊全等因素的制約，導致部分實(shí)測項目現狀圖質(zhì)量與精度不高，達不到設計要求。
二是施工補測不到位。施工補測是把規劃設計圖上的工程建設內容在實(shí)地進(jìn)行放樣定位以及測定控制高程，為下一步的施工圖設計提供依據。部分業(yè)主單位與測量單位簽訂測量合同時(shí)，未明確施工補測內容，導致施工補測不到位，規劃設計成果無(wú)法滿(mǎn)足施工要求。
（三）規劃設計成果不合理
1、深入現場(chǎng)不夠，設計與實(shí)地脫節。規劃設計人員沒(méi)有充分深入現場(chǎng)進(jìn)行踏勘，導致設計與實(shí)地出入較大。如國家投資安陸市孛畈鎮土地整理項目，項目區地貌類(lèi)型為丘陵，規劃設計時(shí)按平原地貌進(jìn)行設計，導致項目無(wú)法實(shí)施。
2、公眾參與程序不到位，設計成果實(shí)用性差。項目規劃設計單位沒(méi)有就項目規劃方案和工程設計充分征求項目區群眾意見(jiàn)，未充分考慮農民的使用成本和管理成本，導致工程設計深度不能完全解決項目區實(shí)際問(wèn)題。
3、設計沒(méi)有針對性。部分規劃設計編制單位在規劃設計中，沒(méi)有考慮到各個(gè)項目的地理位置、地形條件等自然條件和群眾需求等社會(huì )條件的不同。例如：①丘陵地貌按平原申報；②不管丘陵還是平原項目，道路兩旁都設計成一溝一渠，而在耕地十分緊張的山區普遍希望設計成灌排兩用渠以節約耕地；③低丘崗地改造項目為了追求新增耕地率，過(guò)于涉及對林地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而實(shí)際施工時(shí)部分林地開(kāi)發(fā)有困難。
4、設計時(shí)間較短。規劃設計單位從簽訂規劃設計合同到提交成果，規劃設計時(shí)間較短，導致項目現場(chǎng)踏勘的時(shí)間十分緊張，加之承接項目過(guò)多，技術(shù)人員無(wú)法保證，導致項目設計不充分。
（四）項目業(yè)主單位不作為
1、項目業(yè)主單位參與不夠。部分項目實(shí)施單位在規劃設計階段參與較少，專(zhuān)業(yè)知識欠缺，對整個(gè)項目規劃設計情況不能全面了解。
2、規劃設計審查程序有待改進(jìn)。部分業(yè)主單位由于精力有限或技術(shù)力量不夠，對于部門(mén)論證意見(jiàn)一般只是走過(guò)場(chǎng)，不注重項目把關(guān)。有些過(guò)分追求線(xiàn)形美觀(guān)，形象工程，不考慮設計的是否科學(xué)合理。
3、項目業(yè)主單位受利益驅動(dòng)，與施工單位勾結，以規劃設計深度不夠為借口，增加利潤較高的建設內容，減少或取消利潤較低的建設內容，甚至以列入“黑名單”為由，威脅設計單位編制變更資料。
（五）項目建設與農村水利設施管理體制存在矛盾。
當前農村的水利設計管理體制存在多元化，如大型水庫抽水要付水資源使用費，小型水庫和泵站等水利設施已經(jīng)承包給農戶(hù)經(jīng)營(yíng)，因此為節約灌溉成本，有些農戶(hù)就以農田周邊的坑塘收集雨水或田間排水進(jìn)行灌溉，對于節水型的硬化渠道或集體泵站抽水表示不理解，后期管護工作困難大等原因，不得不在施工過(guò)程中進(jìn)行變更調整。
（六）農民期望值過(guò)高，村集體認識程度不夠。
規劃設計階段，工程的總體布局與設計形式在很大程度上尊重項目區群眾的意愿，但具體工程實(shí)施時(shí)，村與村、組與組之間的平衡，局部利益與整體利益的沖突以及對土地整治項目過(guò)高的期望值等，給項目實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。
（七）項目周期太長(cháng)，各部門(mén)缺乏統籌觀(guān)念。
近幾年，各部門(mén)對農田水利設施改造工程的投入逐步加大，如農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、小農水等項目實(shí)施周期短，土地整治項目實(shí)施時(shí)，部分原規劃灌溉與排水等工程已經(jīng)被其他部門(mén)的工程修建完成，導致土地整治項目發(fā)生設計變更。
（八）行政干預過(guò)多，可持續發(fā)展觀(guān)念不強。
一是項目選址，不是依據土地整治規劃，而是根據領(lǐng)導意圖來(lái)確定，導致部分項目不具備實(shí)施基本條件，無(wú)法施工或者實(shí)施后無(wú)法發(fā)揮工程效益。如項目區沒(méi)有水源，不具備立項條件，但是迫于領(lǐng)導壓力強行上馬，導致修建的溝渠成為擺設。
二是某些地方政府要求項目實(shí)施單位搭車(chē)建設與土地整治項目無(wú)關(guān)的工程建設內容，例如整修河道、修建鄉級公路等。例如，安陸市政府要求土地整治項目招標時(shí)，招標價(jià)下浮一定比例，將下浮節余資金用于市政府確定的新增工程變更，主要為項目區內干渠支渠的清淤硬化。咸寧市少數項目在招投標時(shí)，投標的工程量依據規劃設計確定，中標后在簽訂施工合同時(shí)，政府為了把項目個(gè)別地方打造成亮點(diǎn)工程，對投標的大部分工程量進(jìn)行調整，以致投標工程與簽訂合同工程量不一致，造成項目重大變更。
三、土地整治項目規劃設計變更的建議與措施
在土地整治項目實(shí)施過(guò)程中，如何盡量減少規劃設計變更，做好規劃設計變更管理，應做好以下幾方面的工作：
（一）提高項目規劃設計質(zhì)量，減少設計變更的發(fā)生。土地整治項目涉及的情況比較多，一是涉及建設的基本農田面積大，從幾千到幾萬(wàn)畝；二是涉及到老百姓最根本的利益；三是涉及到當地的民風(fēng)民俗；四是涉及建設社會(huì )主義新農村的問(wèn)題等等。這就要求規劃設計單位在進(jìn)行項目規劃設計時(shí)要深入實(shí)地，認真細致地多了解項目區情況和基礎設施狀況，多征求農民意見(jiàn)，盡可能地使項目規劃設計既科學(xué)合理，又符合當地實(shí)際，避免過(guò)多的規劃設計變更。同時(shí)在項目規劃設計時(shí)間上應合理安排，避免因規劃設計時(shí)間不足致使設計不到位。通過(guò)提高項目規劃設計質(zhì)量，從源頭上減少設計變更的發(fā)生。
（二）加強項目公眾參與度，開(kāi)好設計變更論證會(huì )。
在項目規劃設計階段，積極調動(dòng)群眾參與設計。例如天門(mén)市建立了鎮村初步設計制度，由鎮村根據建設需要進(jìn)行初步設計，把基層組織和群眾想要做什么和國土整治項目能解決什么相結合，保證項目規劃設計科學(xué)合理、可操作性，克服設計不符實(shí)際、實(shí)施“兩張皮”現象，這一做法值得推廣。同時(shí)，要做好項目規劃設計方案的公示公告，確保在符合土地整治政策的情況下，盡量滿(mǎn)足群眾意愿。項目承擔單位在項目規劃設計變更前，應組織項目所在地鄉鎮人民政府、村民委員會(huì )、村民小組和村民代表及有關(guān)農業(yè)、水利等專(zhuān)家進(jìn)行論證，由規劃設計單位負責解釋?zhuān)O計變更方案及論證結論應進(jìn)行公告。
（三）完善考核考評機制，提高規劃設計隊伍素質(zhì)。
進(jìn)一步完善對項目規劃設計單位的考核考評機制，提高設計隊伍業(yè)務(wù)水平。建議對規劃設計單位采取優(yōu)勝劣汰和獎懲機制，一方面完善對設計單位的日常與年終考核考評機制，對年終考評優(yōu)秀的規劃設計單位在項目上給予一定的獎勵，增強規劃設計單位競爭意識；另一方面，通過(guò)嚴格考評和末尾淘汰制手段，把業(yè)務(wù)能力低、責任心不強的規劃設計單位清理出土地整治市場(chǎng)。同時(shí)建議加大培訓力度，提高規劃設計單位技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平，對技術(shù)人員進(jìn)行網(wǎng)上備案制和考核制，嚴格控制設計人員的流動(dòng)和單位名稱(chēng)隨意變更。
（四）出臺相關(guān)制度標準，強化項目監管。
一是加強規劃設計單位監管。我省目前出臺了《土地整治項目規劃設計單位考核考評辦法》，通過(guò)規劃設計變更比例，對規劃設計單位進(jìn)行考核考評，從一定意義上嚴格控制變更。但是，針對目前部分項目業(yè)主以列入“黑名單”為由，威脅規劃設計單位同意不正常變更的情況，要完善相關(guān)辦法，杜絕此類(lèi)問(wèn)題。二是監理單位加強項目監管。對項目變更方案是否能保證工程質(zhì)量和建筑物安全，確保工程如期完工；變更方案是否比原規劃更為優(yōu)化，是否降低標準等，監理人員應簽署明確的意見(jiàn)，并對擅自變更行為應及時(shí)上報省廳。同時(shí)項目業(yè)主單位管理人員，在項目實(shí)施管理過(guò)程中應深入項目區實(shí)地，及時(shí)掌控發(fā)生的規劃設計變更第一手資料。三是研究編制土地整治項目測量技術(shù)標準，明確測量單位職責。同時(shí)制定《土地整治項目測量單位考核考評辦法》，減少因測量不到位導致的規劃設計變更。
總之，土地整治項目具有一定的特殊性，首先是社會(huì )復雜性，由于業(yè)主主體和受益主體不一致，長(cháng)遠利益和眼前利益的沖突，參與項目各方的主觀(guān)意愿不一致，項目涉及復雜多樣的主體，要求項目規劃設計方案面面俱到，其艱難不言而喻。其次是自然復雜性。一個(gè)項目小則上千畝，大則上萬(wàn)畝甚至幾萬(wàn)畝，合理的設計工程、組織實(shí)施是我們面臨的難題。同時(shí)，我省土地整治工作還處在一個(gè)發(fā)展階段，一些地方還存在著(zhù)“重申報、輕實(shí)施；重資金、輕監管；重數量、輕質(zhì)量和生態(tài)，重內部管理、輕外部環(huán)境”等問(wèn)題，資金投入不足，土地整治的利益分配機制尚未形成，因此，土地整治做好人的協(xié)調工作是減少變更的有效途徑。