建好高標準農田 夯實(shí)糧食安全根基——農業(yè)農村部農田建設管理司有關(guān)負責人就高標準農田建設有關(guān)情況答記者問(wèn)
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來(lái)源:
農民日報
日期:
2023-04-23
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黨的二十大報告和今年中央一號文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線(xiàn)，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。針對高標準農田建設管理相關(guān)問(wèn)題，日前本報記者采訪(fǎng)了農業(yè)農村部農田建設管理司有關(guān)負責人。
耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。我們知道，保護耕地不僅要保數量，更要提質(zhì)量，建設高標準農田就是提升耕地質(zhì)量的重要措施，這一工作已經(jīng)開(kāi)展多年了，請問(wèn)進(jìn)展情況如何，下步有什么打算。黨中央、國務(wù)院高度重視高標準農田建設工作。2004年新世紀第一個(gè)中央一號文件提出，“建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力”。此后幾年的中央一號文件先后就建設“基本農田”“標準農田”“高標準農田”等作出部署。2009年以后相關(guān)要求統一表述為建設“高標準農田”。發(fā)改、財政、國土、水利等部門(mén)認真落實(shí)中央決策部署，根據職責分工積極支持各地及農業(yè)部門(mén)提升耕地質(zhì)量，分別組織實(shí)施了新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農田整治、農田水利等項目，建成后一般都稱(chēng)為高標準農田。
黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記始終關(guān)心耕地保護建設，明確指出，保耕地不僅要保數量，更要提質(zhì)量，建設高標準農田是一個(gè)重要抓手，要堅定不移抓下去；強調要加強耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。在2018年機構改革中，為統籌實(shí)施好高標準農田建設，把原來(lái)分散在有關(guān)部門(mén)的農田建設項目管理職責統一歸并到農業(yè)農村部，構建集中統一高效的農田建設管理新體制，優(yōu)化建設布局、完善建設內容、明確建設標準、強化項目管理。2021年出臺的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），按照因地制宜、分類(lèi)施策等原則，把全國分為東北、黃淮海、長(cháng)江中下游、東南、西南、西北、青藏七大區域，每個(gè)區域再區分平原、山地丘陵、水田旱地等分類(lèi)確定建設內容和建設標準，并明確了建設重點(diǎn)區域、限制區域（如水土流失易發(fā)區等）和禁止區域（如退耕還林區等），嚴禁毀林開(kāi)山造田，防止破壞生態(tài)環(huán)境。
截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農田，能夠穩定保障1萬(wàn)億斤以上糧食產(chǎn)能。《規劃》提出，到2030年建成12億畝高標準農田，改造提升2.8億畝高標準農田，以此穩定保障1.2萬(wàn)億斤以上糧食產(chǎn)能。黨的二十大立足加快建設農業(yè)強國、全方位夯實(shí)糧食安全根基，作出了逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的戰略部署，目標令人鼓舞，任務(wù)十分艱巨。我們清醒地認識到，現在已建成高標準農田面積僅占耕地總量一半左右，不到15.46億畝永久基本農田的2/3。而且，按照先易后難建設，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，我國現狀耕地中，旱地約占一半，水田和水澆地各占約1/4，剩余要建設的耕地約2/3分布在丘陵山區，多數是旱地，建設難度大、成本高，要完成任務(wù)必須付出艱苦努力。但我們相信，有黨中央的堅強領(lǐng)導，有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，有各部門(mén)的大力支持和各地的共同行動(dòng)，建設目標一定能如期實(shí)現，人均擁有1畝高標準農田，糧食安全根基將更為牢靠。
高標準農田建設任務(wù)重、項目數量多，建好管好高標準農田需要系統的制度設計。請問(wèn)這方面做了哪些工作？近年來(lái)，我們堅持目標導向和問(wèn)題導向，以構建務(wù)實(shí)管用的農田建設制度框架體系為切入點(diǎn)，促進(jìn)農田建設事業(yè)持續健康發(fā)展。一是加強頂層設計。2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強高標準農田建設 提升國家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》，明確了此后一個(gè)時(shí)期高標準農田建設的指導思想、目標任務(wù)和政策要求，提出了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實(shí)、群眾參與”的工作機制。2021年國務(wù)院批復了新一輪高標準農田建設規劃，明確了此后十年高標準農田建設的重點(diǎn)方向和具體目標任務(wù)；各地先后印發(fā)本地區規劃，形成了中央、省、市、縣四級規劃體系。二是構建制度標準體系。緊扣項目管理全流程、全生命周期，農業(yè)農村部會(huì )同有關(guān)部門(mén)先后出臺了農田建設項目管理、資金管理、質(zhì)量管理、竣工驗收、調度統計、工作紀律、評價(jià)激勵等多方面制度辦法，制修訂了《高標準農田建設 通則》《耕地質(zhì)量等級》等國家標準，各地根據本地實(shí)際制定細化了相應制度標準，初步建立了耕地質(zhì)量建設保護制度標準體系。三是完善法律政策體系。推動(dòng)出臺《黑土地保護法》，加快《糧食安全保障法》《耕地保護法》立法進(jìn)程，強化高標準農田建設法律保障。完善高標準農田建設年度任務(wù)落實(shí)、建設布局、資金籌措、質(zhì)量監督、上圖入庫、建后管護等政策，指導各地有序開(kāi)展高標準農田建設。四是健全管理體系。2018年機構改革后，形成了農業(yè)農村部門(mén)牽頭抓總、各部門(mén)分工協(xié)作的項目和資金管理新機制，構建了統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實(shí)施、統一驗收考核、統一上圖入庫的“五統一”農田建設管理新格局。
高標準農田建設涉及環(huán)節多、專(zhuān)業(yè)性強，請介紹一下高標準農田主要建些什么，怎么組織實(shí)施，效果怎么樣？國家頒布的高標準農田建設規劃和有關(guān)標準都明確了高標準農田建設內容，主要包括田塊平整與適當歸并、灌排設施建設、修建田間道路、土壤改良與障礙因素消除、電力設施配套等。各地根據投資可能和突出短板，按照因地制宜、急用先建的原則開(kāi)展高標準農田建設，在實(shí)踐中又添加了不少信息化、智能化等發(fā)展智慧農業(yè)的元素。可以說(shuō)，既有“老基建”，又有“新基建”。
農業(yè)農村部制定的《農田建設項目管理辦法》等規定了項目具體實(shí)施程序，明確要求按照規劃先行、實(shí)地勘察、項目設計、評審審批、組織實(shí)施、竣工驗收等流程開(kāi)展建設，要求各地認真落實(shí)項目法人責任制、合同管理制、招標投標制、工程監理制等。高標準農田建設關(guān)系廣大農民切身利益，我們把重點(diǎn)放在解決一家一戶(hù)干不了、干不好的農田公共基礎設施建設上，如集中連片的土地平整，統一規劃施工的田間路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、林網(wǎng)等工程。為充分保障農民權益和調動(dòng)農民參與積極性，明確要求各地堅持農民自愿、民主方式，調動(dòng)農民主動(dòng)參與項目規劃、建設和管護等積極性?！陡邩藴兽r田建設質(zhì)量管理辦法（試行）》明確，要廣泛征求包括農民在內多方利益主體的意見(jiàn)建議，鼓勵通過(guò)以工代賑、設置公益性崗位等方式引導農民參與建設和監督。實(shí)踐中，各地也有不少好的探索。如貴州探索創(chuàng )新“635”工作機制，實(shí)行包括農民在內的6方會(huì )審、3方共建，聚焦5個(gè)重點(diǎn)，廣泛發(fā)動(dòng)農民參與和監督，避免出現項目設計與生產(chǎn)實(shí)際不對應、與農民需求不符等情況。
各地反映，建設高標準農田是提高糧食綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一招，對推進(jìn)農業(yè)農村現代化、加快建設農業(yè)強國都有極為重要的現實(shí)意義和深遠影響。從全國看，建成的高標準農田畝均糧食產(chǎn)能一般增加10%—20%，節水節肥節藥效果明顯，許多農田實(shí)現了“一季千斤、兩季噸糧”。農田抗災減災能力大幅提升，盡管近年來(lái)極端天氣多發(fā)頻發(fā)，但受災面積卻不增反降，2010—2012年三年平均受災面積4.7億畝，2013—2015年平均3.9億畝，2016—2018年平均3.3億畝，2019—2021年平均2.6億畝。同時(shí)，還有效加快了機械化作業(yè)和規?；?jīng)營(yíng)步伐，促進(jìn)了農民節本增收。
我們在采訪(fǎng)中了解到，對高標準農田建設的重要性，大家是有共識的，但也有的地方群眾反映高標準農田建設標準不高，有的項目甚至存在工程質(zhì)量、跑冒滴漏等問(wèn)題。請問(wèn)這方面實(shí)際情況如何？你提的這個(gè)問(wèn)題，我們也注意到了。這表明了大家對國家糧食安全問(wèn)題的關(guān)心關(guān)切，是對耕地保護建設項目的嚴肅監督，也是對我們工作的有力支持。近年來(lái)，我們不斷強化底線(xiàn)思維，采取多種措施，提高高標準農田建設工作質(zhì)量。2019年組織開(kāi)展了2011年以來(lái)已建成高標準農田清查評估，2021年組織開(kāi)展了高標準農田建設質(zhì)量“回頭看”，2022年聯(lián)合水利部共同組織開(kāi)展了高標準農田建設問(wèn)題排查整改。從摸查情況看，建設質(zhì)量總體是好的，呈不斷上升趨勢。但也確實(shí)存在一些問(wèn)題，需要有針對性地推動(dòng)整改，如有的勘察設計不到位，媒體報道的甘肅慶陽(yáng)西峰區項目就是典型；有的設計不合理，設計內容不能滿(mǎn)足群眾生產(chǎn)需要；有的施工不規范，如沒(méi)有按照建設要求進(jìn)行表土剝離再利用，造成前期耕地地力下降；有的重建輕管問(wèn)題比較突出，存在管護不到位、年久失修等現象；有的還存在跑冒滴漏、偷工減料等問(wèn)題，如媒體曝光的江蘇濱?？h項目。
各方面分析，出現這些問(wèn)題的原因主要有：一是從實(shí)際情況看。早期建設的項目標準高低不一，質(zhì)量參差不齊；隨著(zhù)時(shí)間推移和環(huán)境條件變化，一些項目存在老化損毀問(wèn)題，如有的機井因地下水位下降出現有井無(wú)水現象；農田設施都在戶(hù)外，受風(fēng)吹日曬雨淋等自然因素影響大，加上管護不到位，容易出現毀壞。二是從建設情況看。目前，全國高標準農田累計建成各類(lèi)灌排渠道已超過(guò)600萬(wàn)公里、田間道路超過(guò)1000萬(wàn)公里、小型農田水利設施超過(guò)2000萬(wàn)處。雖然總體規模很大，但都是由多點(diǎn)分散的眾多小微工程組成的，面廣、點(diǎn)散、線(xiàn)長(cháng)，工程質(zhì)量管控難度大。三是從工作情況看。基層隊伍較弱，技術(shù)支撐不足，在落實(shí)相關(guān)管理制度要求過(guò)程中如果不夠到位，就容易出現監管盲區，給違法違規行為以可乘之機。四是從投入情況看。投入水平直接決定建設標準和工程質(zhì)量。如日本政府對農田建設進(jìn)行長(cháng)期穩定投入，畝均投入超過(guò)4.6萬(wàn)元（人民幣），80%以上由政府承擔，其中農田建設面積較大的工程投入政府承擔96%，工程有效使用期為30—50年。韓國政府持續加強耕地建設，承擔了小型農田建設全部投入，其中中央政府占80％。在我國，目前各地畝均建設成本一般需要3000元，丘陵山區一般超過(guò)5000元，雖然中央財政在較為緊張情況下仍不斷加大投入，2022年總投入達到千億元規模，但畝均投入也僅有千元左右，加上地方政府投入，往往也難以實(shí)現建設成本全覆蓋。
近期，我們正在開(kāi)展全國高標準農田建設工程質(zhì)量專(zhuān)項整治百日行動(dòng)，督促指導各地嚴格落實(shí)屬地責任，深入開(kāi)展全面排查，對項目實(shí)施過(guò)程中出現的質(zhì)量不合格、偷工減料、弄虛作假等風(fēng)險隱患，堅持以“零容忍”態(tài)度，發(fā)現一起、查處一起、絕不姑息，對涉嫌違法犯罪的堅決按程序移交司法機關(guān)依法嚴懲。
2023年是全面貫徹黨的二十大精神的第一年。請問(wèn)要逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，今年如何開(kāi)好頭、起好步？當務(wù)之急是要加快制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田實(shí)施方案，并與《規劃》充分銜接，堅持基礎設施建設和耕地地力提升并重，堅持新建與改造提升并重，堅持拓展建設規模與提高建設質(zhì)量并重，堅持工程建設與管護利用并重，進(jìn)一步優(yōu)化區域布局、突出重點(diǎn)內容、明確分區任務(wù)、細化進(jìn)度安排、完善保障措施。今年重點(diǎn)抓好以下幾方面工作。一是全力落實(shí)好年度建設任務(wù)。統籌新建高標準農田和已建項目改造提升，指導督促各地加快將新建4500萬(wàn)畝、改造提升3500萬(wàn)畝建設任務(wù)落實(shí)到具體項目、地塊，規范項目設計、施工，全力推動(dòng)項目實(shí)施。二是積極推動(dòng)投融資機制創(chuàng )新。探索多元化投入機制，在積極爭取增加中央財政投入、壓實(shí)地方政府投入責任的基礎上，指導地方拓寬資金籌集渠道，用足用好土地出讓收益、新增耕地指標調劑收益、專(zhuān)項債券等，并加大政策性金融資本投入。三是加快完善建后管護機制。制定完善建后管護制度，指導各地落實(shí)管護資金，明確管護主體，壓實(shí)管護責任。探索引入保險機制、購買(mǎi)第三方服務(wù)、委托專(zhuān)業(yè)化機構等市場(chǎng)化方式，因地制宜建立管用有效的管護機制。四是切實(shí)加強監督指導。一方面，嚴格有關(guān)考核，壓實(shí)屬地責任，嚴厲查處項目實(shí)施中的偷工減料、跑冒滴漏等違法違規問(wèn)題，深化全面排查整改，通過(guò)明察暗訪(fǎng)、約談通報等措施，督促地方妥善有序解決存量問(wèn)題，堅決遏制新增問(wèn)題。另一方面，加強對各地的技術(shù)指導培訓，完善技術(shù)規范，組織開(kāi)展技術(shù)服務(wù)，督促完善基層技術(shù)支撐體系，總結推廣先進(jìn)經(jīng)驗做法。
同時(shí)，為探索逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的有效實(shí)現方式，我們正在籌劃開(kāi)展兩方面的試點(diǎn)示范。一個(gè)是篩選一批符合條件的區域，加快推進(jìn)整灌區、整市、整縣高標準農田建設試點(diǎn)，率先實(shí)現永久基本農田全覆蓋。另一個(gè)是在東北、黃淮海、長(cháng)江中下游、西南等不同類(lèi)型高標準農田建設區域，選擇符合條件的省份，謀劃打造更高水平的高標準農田建設示范樣板，輻射帶動(dòng)全國高標準農田建設提檔升級。
