再議地方政府投融資體制改革與平臺公司轉型

近來(lái)，貴州省政府發(fā)展研究中心發(fā)了一篇關(guān)于貴州化債難的文字，引起了眾多人士對地方政府債務(wù)問(wèn)題的熱烈關(guān)注，特別是難以找到合適的解決方案轉而尋求上級智力支持的說(shuō)法，讓人莞爾。實(shí)際上，化債問(wèn)題本身是與地方政府投融資體制改革息息相關(guān)的，貴州既很特殊也不特殊（專(zhuān)項債欠息、專(zhuān)項資金挪用現象時(shí)有發(fā)生），奢求上級政府救助是很難的，唯有“自渡”。而我一貫認為，撇開(kāi)地方政府解決問(wèn)題的態(tài)度不談，專(zhuān)業(yè)層面最好的解決方案還在打造“政府投融資平臺公司”，推動(dòng)市場(chǎng)化融資+重點(diǎn)項目投資+產(chǎn)業(yè)孵化引導，“一手抓平臺、一手謀項目”，通過(guò)2-3年，分階段、系統解決問(wèn)題。

一、淺談債務(wù)化解工作思路

只有可持續、才能高質(zhì)量。在地方政府和平臺公司存量債務(wù)壓力高啟而整體經(jīng)濟增長(cháng)放緩、土地財政不可持續的背景下，想要短時(shí)間內完成化債工作是不現實(shí)的，必然要考慮短期融資和長(cháng)期發(fā)展并行，以時(shí)間換空間。

短期靠借新還舊。政府投資項目層面，在PPP遇冷的情況下，專(zhuān)項債、中央預算內資金項目是重點(diǎn)，做好可研、小步快跑、持續申報，盡一切努力優(yōu)先“融資”。在企業(yè)自主投資層面，瞄準政策貸、開(kāi)發(fā)性金融工具等，把準政策導向、提前謀劃、自求平衡，城鎮化、國土整治、高標農田、EOD、存量盤(pán)活、并購貸……，使勁渾身解數，然后，用平臺公司的“特殊功能”來(lái)合法合規的轉化和融通專(zhuān)項資金，實(shí)現“借新還舊”，度難關(guān)、不爆雷。

中期靠資源能源。融資化債工作跟平常老百姓欠債還錢(qián)是一樣樣的，借新還舊不行，就只能“變賣(mài)家產(chǎn)”，再不行的就要“獻血、賣(mài)娃”啥的了。照此邏輯，能賣(mài)地趕緊使勁賣(mài)地，商業(yè)地（房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）賣(mài)不動(dòng)就賣(mài)工業(yè)地（產(chǎn)業(yè)園區開(kāi)發(fā)），招商引資（企業(yè)拍地自建）不行就搞產(chǎn)業(yè)支持（平臺公司摘地建廠(chǎng)房）、土地去化不行就搞人才引進(jìn)（大學(xué)生落戶(hù)），基建搞不動(dòng)就搞特許經(jīng)營(yíng)（平臺公司截流），這一系列路徑是沒(méi)有問(wèn)題的。以上招數都用完了，土地賣(mài)不動(dòng)、人口不增長(cháng)、城市不擴張，怎么辦？從城市建設到片區開(kāi)發(fā)，再轉向廣大農村，還可以賣(mài)自然資源（山水林田湖草砂石），最后開(kāi)始賣(mài)空氣（碳匯）。這些都是合法合規的路徑，且是緊隨政策導向來(lái)走的，應該主動(dòng)進(jìn)行（這就能部分解釋為何未來(lái)發(fā)展要以縣域為載體了）。

長(cháng)期靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無(wú)論借新還舊，還是變賣(mài)資源，融資的核心邏輯是圍繞“預期”進(jìn)行的，預期來(lái)源于什么？來(lái)源于融回來(lái)的錢(qián)是怎么花的，還是老百姓過(guò)日子，“借錢(qián)周轉應急”、“借錢(qián)還賭債”、“借錢(qián)買(mǎi)房子”、“借錢(qián)辦工廠(chǎng)”、“借錢(qián)供娃上學(xué)”，不同行為，不同預期，怎么情況才能借回來(lái)錢(qián)呢？最怕地方政府想著(zhù)“融資回來(lái)就沒(méi)想還”、“只想融資度劫不謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，所謂“信心比黃金重要”，說(shuō)的就是這個(gè)道理。所以，要投資下一代，要可持續發(fā)展，要搞產(chǎn)業(yè)升級，要做產(chǎn)業(yè)孵化和支持創(chuàng )新。融資只是解決長(cháng)短期收支不平衡問(wèn)題，而解決不了“全周期平衡”的問(wèn)題，只有賺了錢(qián)才能化債，這是硬道理。

有些地方政府選擇躺平做短期，稍想有作為的領(lǐng)導就會(huì )做中期，優(yōu)秀領(lǐng)導長(cháng)中短期結合，各地不盡相同，只能各顯其能。

二、再議政府平臺公司轉型

可持續方能高質(zhì)量。財政收入增長(cháng)放緩甚至銳減的情況下，誰(shuí)來(lái)支撐項目融資？誰(shuí)來(lái)推動(dòng)基建項目落地？誰(shuí)來(lái)提供產(chǎn)業(yè)支持？誰(shuí)來(lái)“變現”資金？從2014年43號文開(kāi)始，平臺公司一直都是當仁不讓的。梳理過(guò)去15年，可略窺接下來(lái)3年的轉型方向：

2008－2014：BT周期，平臺公司剛起步盛行。特點(diǎn)是從工程墊資轉向城投代建融資。對地方政府的貢獻是“融資主體”，背靠地方政府信用做個(gè)“殼”，由此形成大量“隱性債務(wù)”。

2015－2018：PPP周期，43號文之后的第一輪市場(chǎng)化轉型。這一階段主要任務(wù)是債務(wù)剝離和資產(chǎn)注入，各平臺公司在放飛自我、各求生路，同時(shí)在“背靠市長(cháng)”和“面向市場(chǎng)”中搖擺不定。對地方政府的貢獻主要在于做ppp的社會(huì )資本方，滿(mǎn)足了地方政府項目落地和融資續命的部分訴求（譬如棚改、百城提質(zhì)等），真正把業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體做實(shí)的很少。

2019－2022：專(zhuān)項債周期，探索回歸功能性融資，這是第二輪。主要工作是專(zhuān)項債融資、項目代建、評級發(fā)債、拍地+買(mǎi)政府資產(chǎn)。對地方政府的貢獻主要在于“增加財政收入”，平臺公司回歸“融資屬性”。當然，2021年開(kāi)始，就有好些地方已經(jīng)提前啟動(dòng)了。

2023－：項目貸周期，走向自主投融資+高質(zhì)量發(fā)展？特點(diǎn)是推動(dòng)投資自平衡項目落地和打造核心業(yè)務(wù)鏈打造，平臺公司對地方政府的貢獻主要在于市場(chǎng)化融資、重點(diǎn)項目投資、產(chǎn)業(yè)孵化與引導，做實(shí)主體、做好運營(yíng)，開(kāi)啟高質(zhì)量轉型發(fā)展，真正打造成“第二財政”。

三、探討新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展

2023年開(kāi)始的又一個(gè)3年，又將進(jìn)入投資拉動(dòng)周期，國家想要給地方“放水”，可是地方政府不只是接不住、更會(huì )接不好。歸根到底，平臺公司仍然在履行著(zhù)“單一融資”功能，真正的高質(zhì)量轉型發(fā)展并沒(méi)有被重視。

一是摸家底、測空間、定目標。以“全方位、全空間、全要素”思想，梳理新建項目、存量資產(chǎn)、資源能源、特許經(jīng)營(yíng)，形成“資源清單、資產(chǎn)清單、項目清單”，在此基礎上，量化預測市場(chǎng)容量和發(fā)展空間，評估平臺公司介入的可能性與可行性，并制定分塊業(yè)務(wù)的具體目標，指導地方政府國有企業(yè)和平臺公司的改革重組。

二是謀項目、理模式、定路徑。研究存量項目、謀劃新項目（略過(guò)不表），明確不同項目模式和投融資主體下平臺公司的參與角色與方式，并根據具體目標來(lái)確定經(jīng)營(yíng)模式、運作路徑。這里面，模式和路徑的設計是重中之重，既是“一手抓平臺、一手謀項目”，就一定要搞清楚平臺公司各級經(jīng)營(yíng)主體（圍繞基建、運營(yíng)、園區三條核心業(yè)務(wù)鏈打造的經(jīng)營(yíng)主體）與每個(gè)項目各個(gè)具體環(huán)節（規劃、開(kāi)發(fā)、咨詢(xún)、設計、融資、投資、材料供應、建設、運營(yíng)、維護、管理、服務(wù)）的關(guān)系，輕重分離、功能性與盈利性并重，穩妥落實(shí)平臺公司的主體經(jīng)營(yíng)，實(shí)現資產(chǎn)、收入、利潤，以及重點(diǎn)任務(wù)指標等。

三是編規劃、落責任、要支持。做實(shí)平臺公司業(yè)務(wù)規劃，針對不同的分項業(yè)務(wù)進(jìn)行目標責任分解（簽訂目標責任狀），并把指標層層落實(shí)到二三級公司層面。地方政府的全力支持是最重要的，別忘了要支持，一定要搞清楚平臺公司最需要爭取什么，懂得地方政府在現行條件下能給什么（盡量多爭取紅頭）。

小總結一：

我們把平臺公司轉型發(fā)展問(wèn)題放置在地方政府投融資體制改革中來(lái)討論，也就是說(shuō)，平臺公司的事，不是企業(yè)的事，必須是政府的事，不然搞不成。往上說(shuō)，地方政府在對待投融資體制改革上，大體也分三類(lèi)：

第一類(lèi)躺平等救助，一門(mén)心思發(fā)債，不擇手段融資，能撐一天是一天，一任留給下一任；第二類(lèi)躺不平要業(yè)績(jì)，在任期內必須有所作為的，先賣(mài)資源續命后謀求發(fā)展，我們看到的多數是這種，最終會(huì )快速推動(dòng)兩級分化，也許會(huì )驅動(dòng)縣域城鎮化中的五類(lèi)縣城快速成型；第三類(lèi)是有情懷想作為的，短期+中期+長(cháng)期一起做，從招商到孵化，從引進(jìn)國企到平臺帶動(dòng)，先產(chǎn)業(yè)后基建，融資－項目－產(chǎn)業(yè)一起抓，這個(gè)很難做，但，總有優(yōu)秀的地方領(lǐng)導在努力（請對號入座哈）。

小總結二：

貴州化債如此之難，省政府發(fā)展研究中心的發(fā)文，表明只有一條出路，即向上要支持，可是文中描述的是“智力支持”，那么，這個(gè)僅能稱(chēng)得上“文字”的文章，代表的是省政府非正式意見(jiàn)，還是所謂地方智庫自身觀(guān)點(diǎn)？

許多朋友認為，這是省政府向上要支持。雖然不了解實(shí)際情況，也不知道這個(gè)發(fā)文是否經(jīng)政府審查，但我個(gè)人不太認同這個(gè)事情。事情本身不多做評論，目前看，貴州的問(wèn)題可能更多是基層心態(tài)上，躺平居然是多數想法，這個(gè)很可怕。

小總結三：

若貴州真無(wú)法過(guò)關(guān)，中央是否會(huì )伸手救助？

觀(guān)點(diǎn)一：不救助。中央三令五申，誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走。這個(gè)不太現實(shí)，中央就是不救助也會(huì )時(shí)不時(shí)支持，不直接給錢(qián)也會(huì )間接放水。

觀(guān)點(diǎn)二：救助。中央把債務(wù)全認了，然后追責，再然后各省重新開(kāi)始。這個(gè)似乎不太可能，全國債務(wù)率高的省份，還有其他好些個(gè)地方，不可能全部搞得定。

觀(guān)點(diǎn)三：中央把地方債務(wù)上劃，以此作為中央對地方的債權，以不良資產(chǎn)處理的思路來(lái)操作。財權上收、事權下放，發(fā)達地區搞人頭、落后地區搞資源、科技創(chuàng )新靠中央，各司其職、差異化發(fā)展。在分稅制改革30年后，也許這是可行之道，一輪創(chuàng )新么？